中华人民共和国成立后，中国最主要的任务是尽快实现工业化，由落后的农业国变成先进的工业国。党和国家据此制定了“一五”计划，对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，并于1955年7月经全国人大一届二次会议审议通过。
自此，从中央到地方到各级政府部门都开始制定“五年”计划和各种年度计划，指导和引导全国、地方、部门的发展目标和方向。目标管理是多数国家在治理中的普遍共识，而注重目标导向和目标管理则是中国经济社会管理的最重要手段之一，对凝聚共识、调动资源、动员各方面力量具有重要作用。
近年来，中央的目标管理制度已经悄然发生了变化。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，没有再公布“十四五”期间国内生产总值的年均增长目标、居民人均可支配收入的年均增长目标。在国新办举行的新闻发布会上，国家发改委指出：“我国经济已转向高质量发展阶段，不能简单以GDP增速论英雄，更不能为了经济增长不顾质量效益和生态环境方面的后果”。
事实上，自2011年开始，中央政府工作报告就不再公布固定资产投资增速的指标。不过，很多地区仍然非常强调各类指标增速，尤其是招商引资增速。一些地区还将招商引资作为一号工程，几乎所有政府部门都有招商引资任务，各县（市、区）按季度排名。
国家层面、省级层面和地级市层面有各类指标的年度计划、五年计划，对于经济发展而言，确实能起到重要的导向性作用。需要引起重视的是，颗粒度更小的县（市、区）政府（以下简称“区县政府”）设置招商引资、经济增速等指标时，往往带来不小的扭曲。
首先，不利于统一大市场的形成。近期，笔者调研过程中很多企业家反映，现在要跨区县做生意，区县政府要求企业必须在当地注册公司，否则不能签约，哪怕是十几万的项目都是如此。企业家觉得明明就是本地企业，为什么还要如此折腾？其实背后的逻辑很简单，区县政府都有招商引资、新增市场主体、个转体、小进规的目标任务。
第二，区县之间形成恶性竞争。由于有效需求不足、社会预期偏弱，民间投资不足的现象依旧较为严峻。一边是较为疲软的经济形势，一边是经济增速、税收增速、新增市场主体增速等目标考核，区县政府如何完成任务？一种方式就是挖其他区县的好企业，导致同一地级市之间的区县为争夺在位企业进行恶性竞争。其产生的后果是资源严重浪费，因为企业还是那家企业，对于地级市而言不过是左口袋倒到右口袋，但是吸引企业搬迁的区县政府却花费了真金白银。
在各级政府财政紧张的情况下，这样的“招商引资”对于地级市层面可谓无效，只是浪费了宝贵的财政基金，没有达到推动产业转型、激发市场活力的作用。此外，区县之间的恶性竞争还有可能导致重复投资、进一步推动产能过剩。
第三，对于中小企业形成规模歧视。一些区县政府为了短期内完成招商引资任务，往往偏好大型企业。对于规模大的企业一事一议，在用地、税收、人才补贴上还给予巨大优惠。然而，这些优惠政策往往并不会给予中小规模企业，甚至也不太会给自带招商引资功能的工业地产项目。区县政府认为，工业地产招商来的都是小企业，中小企业对地区的税收、GDP贡献不大，不如将工业用地、各类优惠政策留给大型企业的招商引资。
第四，注重短期排名，牺牲长期发展。由于要以完成目标作为第一要务，一些区县政府未能充分体恤经济下行期企业的生存困境，还加大监管、督察、处罚力度，这就让企业的劳工成本、税收成本、时间成本“水涨船高”。目前，很多企业面临需求不足、收入下滑的实际困难，政府应该尽可能帮助降低企业经营成本，给予更加宽松的经营环境和政策环境。现实中，一些区县为了完成目标，并未“雪中送炭”，帮扶企业渡过难关，有的还打着规范化管理的旗号，加大对企业的监管和税费征收力度，增加了企业的显性成本和隐性成本，这就降低了企业效率，导致企业用脚投票甚至注销、退出市场。
结合近期调研的这些情况，笔者认为：
第一，需要优化区县政府的考核目标责任制。区县设置的考核目标应该与时俱进，以建设良好的市场环境和社会环境为目标导向，减少各类经济指标增速的硬性目标考核，增加对民生服务、营商环境、法治建设、企业获得感等软性指标的考核。因为，一旦设定了硬性的各类经济指标增速目标，区县政府都需要挖空心思完成任务、冲高排名，就会导致很多政府决策行为发生扭曲，只关注局部、短期利益，而不考虑全局、长期发展。
此外，尤其需要调整招商引资指标设定，招商引资等目标设置应该全市一盘棋，由全市统筹安排、通盘考虑，实现各区县差异化、功能化发展，对于地级市内部的企业迁移不计入到统计指标中，避免区县政府间的恶性竞争。
第二，降低区县相关负责人更换的频率。一些区县相关负责人任期较短，更换频繁，导致行为短视化，只注重在短时期内引进大企业、大项目，没有耐心去做长远产业规划、优化营商环境、培育中小专精特新企业、高新技术企业。而且，一届领导一届想法，频繁更换区县负责人导致很多项目成为烂尾工程，造成大量人力、物力和财力的浪费。因此，要降低区县相关负责人的更换频率，最短工作年限最好能超过4年，保障区县工作、政策具有长期视野。
第三，目前企业对于经营成本十分敏感，建议在经济下行期要宽容审慎执法。监管部门、执法部门不能因为以要完成考核目标、财政紧张等原因为由，就饮鸩止渴。越是在经济下行期，越要给予企业更多的扶持，一些税、费能缓缴就缓缴，一些不必要的督查更要少开展，让企业可以专心致志谋发展，尽快走出困局。只要市场恢复起来，缓缴、少缴的税、费都会因为整体经济的快速增长而得到弥补。
政府要通过政策松绑、减少企业税费成本、柔性执法、容错执法等方式帮助企业发展、激发市场活力。同时，通过优化财政支出结构，将财政资金用到“刀刃上”，做到一边开源一边节流，保护好企业这只“会下蛋的金鸡”。
（作者罗知为武汉大学经济与管理学院教授、副院长炒股开户，武汉大学中国新民营经济研究中心主任，武汉大学经济发展研究中心副主任）
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